Un caso italiano: Venezia, Mestre, la Regione e la Città metropolitana

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ADRIANA VIGNERI
Il caso di cui parlerò è unico in Italia. Perché coinvolge Venezia, città unica al mondo. Perché riguarda la creazione del nuovo comune di Mestre (che sarebbe di 179.034 abitanti) per scorporo dal Comune di Venezia (che rimarrebbe di 83.548 abitanti) in nome dell’autogoverno di Mestre. Perché in questo si inserisce il contrasto alla Città metropolitana di Venezia da parte della Regione.

Venezia è un comune di 262.582 abitanti, divenuto comune unico nel tempo, dal 1883 (annessione dell’isola del Lido), al 1917 (annessione di quella che sarebbe divenuta Marghera, a seguito della creazione del nuovo porto industriale di Venezia in terraferma), al 1923 (annessione di Pellestrina), al 1924 (annessione di Murano), al 1926 (annessione di Mestre e dintorni).

Nel 1926 il comune di Venezia raggiunge la sua attuale configurazione. Si abbandonava così la vecchia politica di isolamento, per effetto dell’energica spinta dell’impresa dei Bottenighi, come veniva chiamato l’imbonimento di quella zona di barene detta appunto i Bottenighi per la realizzazione del porto e della zona industriale in gronda della laguna. Si abbandonavano i progetti di creazione di nuovi porti o nuovi moli nella Venezia insulare, per consentire la creazione di un centro industriale in quella zona di terraferma che poi diverrà Marghera.

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Visto da lontano, dall’Unione europea, dall’OCSE, e ancora più da lontano, dalla Brookings Institution, il territorio in cui insistono la Venezia “insulare”, unita alla terraferma da un ponte ferroviario ed automobilistico, e Mestre, che si è sviluppata nella terraferma al di là del ponte, – attualmente costituenti unico comune – fa parte di un’area metropolitana che, da uno sconnesso ed articolato intreccio residenziale, industriale ed agricolo, si va avviando verso una ricomposizione di città multiforme e policentrica. Rispetto a quest’area – è stato detto – la città storica di Venezia è sia la matrice che un complemento: appare come elemento di una città complessa, tanto quanto lo è la città storica di Amsterdam rispetto al Randstad olandese.

E visto da vicino?
Si sa, da vicino è più difficile percepire i propri caratteri. Quanto difficile, lo vedremo tra poco.

Il quadro politico

Il tentativo di Mestre di staccarsi da Venezia come comune autonomo risale al 1979. Da allora vi sono stati quattro tentativi, consentiti dalla Regione, che ha indetto i relativi referendum, necessari per la creazione con legge regionale dei nuovi comuni. Tutti i referendum finora svolti hanno avuto esito negativo per i separatisti, l’ultimo non ha neppure raggiunto il quorum. Conseguentemente il comune di Mestre non è stato istituito. Ma i separatisti mestrini non demordono, sostengono che Venezia tratta Mestre da periferia e anche, da ultimo, che Venezia non sa risolvere neppure i propri problemi e accresce il proprio debito. Non mancano neppure i separatisti veneziani, convinti che una Venezia solo insulare e lagunare potrebbe accentuare ancor più le proprie straordinarie caratteristiche, ottenere uno statuto speciale e più fondi, se non avesse la zavorra di una Mestre paesotto qualunque.

Si è ora nuovamente avviata la procedura, sempre sulla base della legge regionale del Veneto n. 25 del 1992, per la creazione dei due comuni, previo svolgimento del referendum, il quinto. In un contesto politico, come si dirà, molto modificato.

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In questo quadro la Regione, che è sempre stata favorevole al referendum separatista e quindi al procedimento di creazione dei due comuni, è ora a maggior ragione favorevole, sia per disintegrare un nucleo che almeno in passato era di posizioni politiche opposte a quelle prevalenti nel governo regionale, sia per il favor che la contraddistingue verso l’istituto del referendum, che ora potrebbe abbinare al referendum sull’autonomia regionale, sia e soprattutto per rinviare sine die l’effettivo funzionamento della città metropolitana di Venezia, che non può non avere il suo centro propulsore nell’attuale comune di Venezia.

Le c.d. forze politiche sono in difficoltà. Non naturalmente quelle che condividono la creazione del comune di Mestre, ma le altre, incerte, perplesse o contrarie, soffrono di fronte alla prospettiva di negare ai cittadini la possibilità di esprimersi sul tema. Ma altro è avviare una consultazione per capire come la pensano i propri concittadini, altro svolgere un referendum inserito in una procedura, sia pure valutativa, che si conclude con la creazione di due nuovi comuni.

Arriviamo così al Comune di Venezia e al suo Sindaco, che crede nella città metropolitana e non vuole essere colui che smembra il Comune di Venezia. Brugnaro ha infatti predisposto una delibera consiliare in cui – in ottemperanza alla procedura di legge regionale (25/1992) – esprime parere negativo sullo svolgimento del referendum, con ragioni sia giuridiche (di legittimità), sia di merito. Ma quella delibera, che sarà all’ordine del giorno del consiglio comunale il 9 giugno, avrà la maggioranza? Il sindaco Brugnaro è stato eletto al secondo turno anche con i voti della Lega e di liste civiche autonomiste (con accordo scritto), e la Lega ha già prescritto ai suoi di restare in aula e votare contro. Alla fine la delibera passa, con l’opposizione divisa, tra chi vota contro, chi si astiene, chi non partecipa al voto.

È il primo scontro tra Brugnaro e la Regione.
La sintesi migliore ad avviso di chi scrive proviene dalla capogruppo di Forza Italia in Consiglio comunale Debora Onisto “Appare, nemmeno tanto velata, una oliata macchina per affossare celermente la città metropolitana” (Corriere del Veneto, 5 giugno 2016, pag. 3).

Il quadro giuridico

Per comprendere la posizione negativa sul referendum regionale per la creazione dei due comuni di Venezia e di Mestre, che il Sindaco propone al consiglio comunale di Venezia, occorre premettere che la materia della modificazione delle circoscrizioni comunali, e quindi in ipotesi anche della circoscrizione del Comune di Venezia, è di competenza regionale, art. 133, 2° comma della Costituzione, mentre la suddivisione in più comuni del capoluogo delle città metropolitane (nel nostro caso, Venezia) è soggetta a diversa procedura, disciplinata dalla legge Delrio (n. 56/2014, art. 1, comma 22).

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La legge Delrio tratta della “frammentazione” del comune capoluogo – che è sempre di dimensioni molto più grandi degli altri comuni metropolitani – al fine di consentire l’elezione diretta degli organi di governo della città metropolitana. Sul presupposto, è da ritenere, che l’eliminazione della prevalenza del grande comune capoluogo di provincia, attorno al quale si è costruita nel tempo l’area metropolitana, aiuti a creare quella omogeneità interna, quella condizione di comunità, che giustifica e insieme sorregge l’elezione diretta, come per i comuni.

La legge regionale disciplina invece in generale la procedura per modificare i confini comunali e quindi anche per creare nuovi comuni, indipendentemente da specifiche finalità. Contempla al suo interno un filtro, per decidere se la proposta di legge regionale creativa dei nuovi comuni possa procedere nel suo iter, se possa svolgersi quel passaggio da un lato oneroso e dall’altro decisivo che è costituito dal referendum consultivo delle popolazioni interessate, quelle del comune o dei comuni coinvolti. Quel filtro è chiamato nella legge “giudizio di meritevolezza”. Oltre ad una valutazione di merito, esso ingloba in sé in questo caso anche una valutazione di legittimità, dato che implica l’inesistenza di ostacoli esterni (ad esempio, questioni di legittimità anche costituzionale) all’applicazione della procedura regionale.

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Quale la procedura è applicabile per creare il nuovo comune di Mestre? O più esattamente, è possibile applicare la procedura ordinaria della legge regionale n. 25/1992 per creare dall’attuale comune di Venezia il comune di Mestre, una volta che Venezia è divenuta il comune capoluogo della città metropolitana omonima? E più precisamente ancora, è possibile creare il comune di Mestre?

I promotori del referendum per la creazione dei due comuni, Mestre in terraferma e Venezia insulare, sottolineano che il loro obiettivo non è di rendere possibile l’elezione diretta degli organi metropolitani, bensì quello di avere un governo autonomo dell’area mestrina, così diversa dalla Venezia insulare. I due referendum secondo i promotori potrebbero coesistere, avendo finalità diverse. Il fatto che si creassero i due nuovi comuni ora, non impedirebbe che successivamente si potesse applicare anche la procedura della legge Delrio. Passaggio argomentativo questo essenziale, perché se l’applicazione della legge regionale escludesse l’applicabilità della legge Delrio ne deriverebbe un argomento molto forte per concludere che Venezia non è assoggettabile all’ordinaria procedura regionale.

Si può aggiungere che il potere regionale di creazione di nuovi comuni è scritto in Costituzione, art. 133 cit, mentre è una legge ordinaria (di rango quindi inferiore) che disciplina le modalità con le quali si può avviare la procedura per la scissione in più comuni del comune capoluogo della città metropolitana. D’altra parte le due leggi non hanno la stessa materia, né, come si è visto, le medesime finalità. Quindi perché non applicarle entrambe, o al più regolarne la coesistenza con il principio prior in tempore, potior in iure: se si attiva prima la procedura regionale, l’obiettivo dell’articolazione del comune capoluogo in più comuni sarebbe comunque raggiunto, e non vi sarebbe necessità (o non si potrebbe più?) di utilizzare la procedura del comma 22 della legge Delrio. In ogni caso – si osserva – la sentenza della Corte costituzionale n. 50/2015, nel considerare perfettamente legittimo il procedimento previsto dal comma 22 cit., ha aggiunto che esso “non comprime in alcun modo le prerogative del legislatore regionale”.

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In sintesi, la situazione dal punto di vista dei separatisti può essere descritta così: con la procedura del comma 22 il legislatore statale ha espresso la propria competenza esclusiva in materia di legislazione elettorale delle città metropolitane, mentre resta ferma la competenza regionale in materia di modificazione dei confini comunali di tutti i comuni, compresi quelli interni ai confini metropolitani, capoluogo compreso.
Convincente? Sotto il profilo strettamente giuridico non lo è, come vedremo, ma non lo è neppure sotto il più ampio profilo della coerenza politico-istituzionale.

Occorre partire dalla considerazione che spetta alla legge statale (preferirei chiamarla “nazionale”) l’istituzione e la disciplina delle città metropolitane, competenza esclusiva che è stata esercitata con la legge 56/2014. Le città metropolitane sono indicate direttamente nella legge, e tra esse Venezia, nella sua attuale configurazione di comune di circa 260.000 abitanti, capoluogo di provincia. Il territorio metropolitano coincide con il territorio provinciale. Sono note le critiche, sia all’estensione territoriale scelta dal legislatore, sia alla stessa definizione di quello veneziano (della provincia di Venezia) come area metropolitana. Sta di fatto tuttavia che nessun noto Centro Studi mette in dubbio che l’area veneziana (magari non tutta, ma quella centrale certo sì) faccia parte di un’area metropolitana e quindi che lo sia essa stessa. Un’area policentrica, nel senso che un centro è costituito da Venezia, un altro da Padova, e forse un altro da Treviso (non certo nel senso che un centro sia venezia insulare e un altro Mestre).

Il legislatore non si è spinto fino a ridisegnare sul territorio le aree metropolitane, si è limitato a farle coincidere con la relativa provincia, affidando alle successive iniziative comunali, pareri regionali e decisioni governative, l’estensione e il ridisegno dei confini (comma 6 legge 56). Funzioni fondamentali, organi e sistemi elettorali delle città metropolitane sono competenza esclusiva del legislatore nazionale. La forma di governo formulata dalla legge per le città metropolitane, a partire dalla decisione di designare come sindaco metropolitano di diritto il sindaco della città capoluogo in ragione del suo peso e dimensione, comporta la immodificabilità del Comune. A meno che non sia il comune di Venezia stesso che proponga, con maggioranza qualificata, di rinunciare a quel sistema, sulla base di un consenso raggiunto in sede metropolitana, e con la verifica di un referendum da svolgersi nell’intera area metropolitana.

È evidente che su queste determinazioni e su questo percorso non può interferire l’ente regione. Quando la Corte costituzionale (sentenza 50/2015), ha dichiarato legittima la scelta della legge Delrio, sia nell’individuazione del sindaco metropolitano nel sindaco del comune capoluogo di provincia (comma 19), sia nelle modalità di articolazione territoriale del comune capoluogo in più comuni (comma 22) (sent. 50, 3.4.4), ha escluso che potesse esserci una modalità “alternativa” di articolazione del comune capoluogo in più comuni, quella ordinaria regionale. La considerazione sulle competenze regionali “non compresse” non può che riferirsi alla legge regionale conclusiva del procedimento e alle modalità di svolgimento del referendum, non potendo la procedura prevista dalla legge statale essere sostituita da altra diversa procedura. Cosicché non vi è dubbio che il comma 22 della Delrio “deroga” per i capoluoghi di città metropolitana alla regola generale derivante dal 133, comma due, della Costituzione. La deroga deriva da una legge ordinaria e non costituzionale, ma trattasi di una legge doverosa per adempiere al dettato costituzionale (sent. 50, 3.4.1).

Il tema non merita ulteriori approfondimenti. Vale solo la pena di aggiungere che nella logica istituzionale dell’operazione città metropolitane compiuta dalla legge Delrio sarebbe assurdo ipotizzare che il comune capoluogo possa essere “manomesso” ad opera delle regioni, che sono state escluse dalla decisione sul “se” creare nella singola regione la città metropolitana e sulla sua “dimensione”, in ragione dell’ostilità (salvo rare eccezioni) e dell’inerzia che le regioni nel loro complesso hanno dimostrato per il nuovo ente.

I problemi aperti

Abbiamo così tolto di mezzo – crediamo – l’idea di percorribilità di una strada che percorribile non è. Ma non abbiamo certo risolto i problemi che restano aperti. Si sta infatti radicalizzando l’idea che ciascuno, la Venezia di terraferma e quella insulare potrebbero meglio risolvere i loro rispettivi problemi se potessero essere autonomi. Mentre il legislatore nazionale si è preoccupato di tutt’altro, ha pensato che un’area densamente abitata, che non si conclude certo ai confini amministrativi comunali, ma prosegue con una corona di altri comuni in cui abitano guarda caso veneziani e mestrini, fino e oltre i confini amministrativi di Padova e di Treviso, sarebbe meglio amministrata se organizzata in città metropolitana, con il compito di curare lo sviluppo strategico del territorio, di gestire in modo integrato i servizi, le infrastrutture, le reti di interesse comune.

L’area insulare e l’area di terraferma hanno bisogno “come il pane” (si diceva una volta) di una struttura di governo che guardi i problemi da affrontare, la struttura del territorio, le novità da introdurre, da un punto di vista più ampio. Hanno bisogno della città metropolitana, appunto, di una città metropolitana con le competenze adeguate ed effettivamente esercitate. A quel punto le funzioni rimaste ai comuni possono anche essere esercitate in ambiti più ristretti senza danni.

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Ma questo presupposto non c’è. L’operatività della città metropolitana non è sostanzialmente neppure iniziata, le competenze fondamentali non sono chiare o non è chiaro se sono immediatamente esercitabili, la Regione progetta di riprendersi (fino a quando?) l’esercizio delle funzioni di area vasta in materia urbanistica (pdl 144/2016), del piano strategico non si hanno notizie. In vece di tutto questo si discute di frazionare il comune capoluogo, in due o tre parti. La città metropolitana potrebbe prendere in mano la questione, ne ha gli strumenti, cominciare a capire come la pensano i suoi cittadini. Ed anche il comune di Venezia potrebbe aprire sedi di discussione, approfondire le ragioni di chi vuole la divisione, informare sul tema per formare l’opinione pubblica, magari anche svolgere un sondaggio, ma dopo aver dato accesso agli argomenti in un senso o nell’altro.
In vece di tutto questo….

“Appare, nemmeno tanto velata, una oliata macchina per affossare celermente la città metropolitana”

AdrianaVigneri....

Adriana Vigneri

Unicità di Venezia? di Antonio Alberto Semi

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